Главная Стратегия управления ООПТ

Стратегия управления ООПТ

ИНФОРМАЦИЯ О КОНФЕРЕНЦИИ "ИТОГИ М ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОГО ЗАПОВЕДНОГО ДЕЛА". Москва, 2006

Президиум конференции

Документы конференции и основные доклады:

Глубокий анализ существующего положения сети ООПТ и перспектив ее развития содержится в докладах:

А.М.Амирханов, Заместитель Директора Департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды "О современном состоянии системы особо охраняемых природных территорий". Доклад Амирханова

В.В.Дёжкин, НИА-Природа, Москва "История, состояние и перспективы заповедного дела в России (СССР)". Доклад Дежкина

Конференция была проведена при поддержке Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Росприроднадзора, Агентства водных ресурсов и Посольства Королевства Нидерландов.

Организатор конференции ЭкоЦентр «Заповедники».

Цель конференции - обсуждения перспектив развития заповедной системы России.

В конференции приняли участие 174 человека, в том числе 81 представитель государственных природных заповедников и национальных парков, а также руководители МПР, Росприроднадзора, Минкультуры. В конференции участвовали представители региональных природоохранных служб, региональных дирекций ООПТ, научно-исследовательских организаций, ВУЗов (ВНИИ Природы, МГУ, Института природного и культурного наследия, Института леса, НИА «Природные ресурсы», МНЭПУ и др.), ученые РАН, российских и международных общественных организаций (WWF, ЦОДП, Гринпис, ПРООН и др.).

Конференция длилась 3 дня, в течение которых проведены 2 пленарных заседания, 9 дискуссионных круглых столов, посвященные проблемам заповедного дела. Дискуссионные круглые столы проводились ведущими учеными и практиками заповедного дела из числа специалистов заповедников и национальных парков, а также Всемирного фонда дикой природы, Института культурного и природного наследия, Гринпис.

Итоги дискуссий были подведены 30 марта на пленарном заседании в МПР РФ. Заседание открыл заместитель министра природных ресурсов, В.Г. Степанков. После представления результатов секционных работ, он высоко работу участников по выявлению всего спектра проблем, поднятых в ходе конференции и отметил, что государственная стратегия развития российских заповедных территорий должна быть доработана в течение ближайшего времени, чтобы Министерство природных ресурсов смогло представить ее в Правительство Российской Федерации в течение этого года. В завершении своего выступления Валентин Георгиевич обстоятельно прокомментировал предложения, высказанные участниками конференции, а также ответил на вопросы. Для доработки проекта Стратегии и Плана действий была создана Рабочая группа

Во время дискуссий на Круглых столах были разработаны принципиальные предложения, которые должны быть учтены в Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий Российской Федерации и Плане действий. Эти предложения были представлены на пленарном заседании и приняты участниками конференции.

(Из Резолюции Конференции)
Доклад Н.Р. Данилиной на конференции

Н.Р. Данилина, Директор ЭкоЦентра «Заповедники», член Общественного экологического совета МПР России, вице-председатель Всемирной комиссии по охраняемым территориям МСОП

С 28 по 30 марта в Москве под эгидой Министерства природных ресурсов Российской Федерации была проведена Общероссийская Конференция «История, итоги и перспективы развития федеральной сети особо охраняемых природных территорий». Для российской заповедной системы 2006 год является годом особым, знаковым.

Девяносто лет назад 30 октября 1916 года (что соответствует 12 ноября по новому стилю) был принят первый в Российской империи Закон, предусматривающий возможность создания государственных заповедников. На основании этого закона, через два месяца после его принятия, 29 декабря (11 января по новому стилю), Правительствующий сенат учредил на Байкале первый в стране заповедник – Баргузинский. Эти знаменательные события положили начало формированию российской государственной сети особо охраняемых природных территорий.

С чем подходит к девяностолетнему рубежу заповедная система России? То, что последние годы государственные природные заповедники и национальные парки существуют в состоянии тяжелого управленческого кризиса известно всем, и уж тем более, читателям этой газеты. Почти год тянется процесс принятия решения о создании необходимой (что тоже очевидно всем!) структуры, способной осуществлять руководство заповедной отраслью. Рассмотрены различные варианты – решения все нет. Заповедная система плывет «без руля и ветрил», в значительной степени, по инерции. Но запас инерции, прочности стал теряться катастрофически быстро.

Осенью прошлого года МПР России поставило задачу – создать государственную стратегию развития и управления особо охраняемыми природными территориями. Этот процесс начался. Были подготовлены несколько версий Стратегии, организовано обсуждение через Интернет, в него включились десятки специалистов. Стратегия должна не только стать инструментом вывода государственной заповедной системы из сегодняшнего кризиса, но определить перспективы развития сети ООПТ в современных, меняющихся социально-экономических условиях российского общества. Как адаптироваться к новым условиям и сохранить при этом (а некоторые утраченные и вернуть!) главные ценности российской заповедной системы и ее очевидные достижения, благодаря которым российское заповедное дело получило мировое признание? Вопросы принципиальные и нелегкие, чтобы решать их кулуарно. Важно привлечь к решению проблем заинтересованных специалистов, учесть весь спектр мнений: и смелые новаторские взгляды, и взвешенные консервативные (которые в сфере охраны природы бывают весьма прогрессивными!) подходы, открыто обсудить их; организовать разговор за круглым столом специалистов-практиков, непосредственно работающих на ООПТ, представителей науки и общественных организаций, управленцев из природоохранных структур федерального и регионального уровня, и, наконец, представить имеющийся опыт развития ООПТ в современных условиях, чтобы опираться на него при определении ключевых направлений стратегии.

Инициатива проведения Конференции была одобрена Общественным экологическим советом, поддержана МПР России, согласована Росприроднадзором. Краткие сроки организации Конференции, отсутствие целевого финансирования этого мероприятия создавали определенные трудности, но большая заинтересованность в ее проведении большинства заповедного сообщества, понимание со стороны коллег, что наступил момент, когда «спасение утопающих», действительно становится «делом рук самих утопающих», способствовали тому, что Конференция состоялась.

В первый день работы Конференции прозвучали обобщающие и ставящие многие вопросы доклады. На мой взгляд, тон заседания был задан заповедными ветеранами. Небольшой экскурс в глубину истории, к истокам заповедного дела провел Олег Кириллович Гусев, знаток Байкала, внесший огромный вклад в создание заповедников в этом регионе. Он рассказал, со ссылками на документы, как велась работа по созданию первых заповедников, в которой участвовали выдающиеся ученые, общественные деятели, в том числе и члены царской семьи. Центральный пленарный доклад «История, состояние и перспективы заповедного дела в России (СССР)» сделал Вадим Васильевич Дежкин. Его глубоко личное восприятие истории развития системы ООПТ (он работает в ней уже 53 года!), оценка достижений и потерь, сравнение сегодняшнего состояния с современными общемировыми тенденциями и конструктивные предложения решения многих задач вызвали большой интерес у участников. Видение путей развития сети ООПТ Департаментом государственной политики в области охраны окружающей среды МПР было представлено для обсуждения А.М. Амирхановым. Е.А. Шварц (Всемирный фонд дикой природы-Россия) продемонстрировал современные географические подходы к организации территориальной охраны природы, которые должны использоваться при планировании развития российской сети ООПТ. Выступление советника Министра культуры Т.М. Гудима показало общность проблем, которые решают это и природоохранное ведомство в сфере сохранения культурного и, связанного с ним, природного наследия и очевидную необходимость координации и объединения усилий.

Опыт и разнообразие задач, и природоохранных и социальных, которые решают федеральные ООПТ был представлен в докладах их руководителей. Вот только несколько примеров. Взаимодействие с региональными и муниципальными структурами, различными заинтересованными (и не всегда заинтересованными!) ведомствами, глубинное понимание проблем местных жителей, помощь в их решении, работа по сохранению не только природной, но и духовной среды жизни людей – основа успешного развития Кенозерского. Национальный парк работает не на себя, а для проживающих на его территории и вблизи него людей, которые веками обживали Кенозерье и должны быть, в конечном итоге, хранителями здешних мест, носителями духовности. Поэтому местные жители заинтересованы в развитии парка - это основная тема выступления Е.Ф. Шатковской (директор НП «Кенозерский»). Думаю, что Кенозерский парк – наиболее яркий пример того, какую роль в обществе, в социально-экономическом развитии страны могут играть особо охраняемые природные территории при грамотном управлении ими.

Роль Саяно-Шушенского государственного биосферного заповедника в формировании региональной сети ООПТ, в создании вокруг заповедника территорий с различным режимом хозяйственного использования, продемонстрировал А.Г.Рассолов (директор заповедника), что позволяет создать реальный буфер для снижения воздействия на заповедную территорию, а также помогает заповеднику, как учреждению, получать средства на свое развитие. Развивая на сопредельных территориях туризм, проводя активную просветительскую работу, заповедник становится одной из значимых организаций в регионе.

Об особой роли арктических заповедников на примере заповедника «Остров Врангеля», говорил в своем выступлении Н.Г, Овсяников. Сегодня заповедник остался, фактически, единственной постоянной научной базой, форпостом России в Арктике и в связи с этим его деятельность приобретает для Страны дополнительное, геополитическое значение.

В докладе, который был представлен мною, была сделана попытка проанализировать причины «кризиса управления», в котором оказалась заповедная система, а также обобщить основные проблемы, пути решения которых должны быть определены в разрабатываемой Стратегии. Очевидно, что отсутствие полноценной управленческой структуры, без которой невозможно управление федеральной сетью ООПТ, породило множество проблем. Но, мне представляется, то, что такая ситуация могла сложится является не причиной, но следствием длительное время проходивших процессов. Реальное управление системой исчезло не в одночасье. Оно слабело год от года, переживая вместе со всем природоохранным блоком реорганизации и сокращения. Кроме того, была потеряна и та традиционная, довольно демократичная «среда существования» заповедного управления, которая всегда существовала в России и в советские и в начальные пост-советские времена. Она складывалась из взаимодействующих, хотя часто и конкурирующих между собой управляющих госструктур, ведомственных научных организаций, научно-методических комиссий (и экспертного совета), комиссия по координации НИР в заповедниках РАН, межведомственные комиссии и др. Все вместе они формировали пусть сложный, но действующий механизм подготовки и принятия управленческих решений, который, казалось бы усложнял работу управленцев, но в результате оказывался опорой для существования управления. И это не оригинальный «советский метод», так, в окружение консультационных, научных и общественных организаций действуют агентства стран мира, имеющих развитые системы ООПТ. Потеряв эту систему, мы потеряли опору управления ООПТ и не могли сопротивляться его разрушению.

Слишком быстро меняющиеся условия в «среде, окружающей ООПТ» выявили неготовность системы ООПТ к ним адаптироваться. Причем речь идет о системе в целом, тогда как отдельные ООПТ, хоть и с огромными трудностями, но развиваются. Новые, современные подходы, которые используют наиболее успешные ООПТ, не закрепляются в законодательстве, в нормативах, на государственном уровне. Особенно, это касается опыта работы на межведомственном уровне, с местными властями, муниципалитетами. Нет своих «лоббистов» в верхнем эшелоне власти, в Госдуме. Следует вспомнить, что наличие среди депутатов одного бывшего директора заповедника (причем, далеко не самого сильного!) помогло в 1995 году принятию закона об ООПТ.

Сказываются последствия формирования федеральной системы ООПТ на протяжении 20-ти лет по «ведомственному» принципу: в лесном ведомстве – только национальные парки, в природоохранном – только заповедники, причем часть заповедников, и немалая, с фактическими функциями национальных парков. Сегодня мы пытаемся отличающиеся между собой, вследствие исторических причин, ООПТ буквально «втиснуть» в заданные сложившимися стереотипами рамки. Дискуссия о том, нужно ли официально провести изменения статуса ряда заповедников, переименовав их в национальные парки, справедливо вызывает обеспокоенность заповедного сообщества. Любые изменения приведут к неминуемым потерям в процессе новых согласований, возбудят многих желающих оторвать лакомые кусочки от охраняемых природных территорий. В то же время проведенный анализ показал, что сегодня даже те заповедники, которые выполняют некоторые функции национальных парков, используют для этих целей не более 2-5% своей территории. Тем ни менее, проблема есть и она требует решения. И она может быть решена, если начать называть вещи своими именами и при этом использовать принятый международный опыт классификации ООПТ, не стараясь загонять проблему внутрь, но и не меняя статуса ООПТ. . Кстати, это не будет противоречить действующему закону об ООПТ.

Таблица. Категории охраняемых территорий по МСОП и задачи управления (IUCN, 1994)

Категория Описание

I Строгий природный резерват/участок дикой природы: функционирует, главным образом, для научных целей и охраны дикой природы *(в России – к этой категории относится большая часть государственных заповедников)

Ia Строгий природный резерват: функционирует, главным образом, для научных целей

Ib Участок дикой природы: функционирует, главным образом, для охраны дикой природы

II Национальный парк: функционирует, главным образом, для сохранения природных экосистем и развития туризма и рекреации (в России – к этой категории относится большая часть национальных парков, природные парки и некоторые заповедники)

III Памятник природы: функционирует, главным образом, для сохранения уникальных природных объектов

IV Участок активного управления: сохранения отдельных видов: функционирует, главным образом, для охраны местообитаний/отдельных видов посредством активного управления (к этой категории относится большая часть российских заказников)

V Охраняемый ландшафт/акватория: функционирует , главным образом, для сохранения ландшафтов/морских акваторий и рекреации **(часть российских национальных парков фактически отнесятся к этой категории)

VI Участок устойчивого природопользования: функционирует, главным образом, для устойчивого использования природных экосистем

* примечания автора статьи

** следует отметить, что большинство национальных парков Великобритании относятся к этой категории, что не мешает им называться «национальными парками»

В Таблице 2.2 показано, как анализ операционных задач может быть использован для выбора наиболее подходящей категории.

Среди специалистов почему-то бытует мнение, что заповедник – это первая, а значит «высшая» категория, а категория 2, это «вторая свежесть», и поэтому у многих специалистов существует восприятие, что даже обсуждение возможности «категоризация» российских ООПТ в соответствии с мировой практикой вызывает опасность «опустить» статус заповедника. Но категория, установленная МСОП по функциональному принципу, только классифицирует ООПТ, а не ранжирует их по значимости. Думаю, что биологам понятно, что нелепо спорить, кто выше по рангу кошка или лиса. Они из разных групп (семейств). Так и ООПТ. Почему бы официально не существовать заповедникам, относящимся и к категории 1 и к категории 2, национальным паркам и к категории 2, и к категории5, коли они такими по сути своей и являются? Есть проблемы в организации управления ряда созданных в период «парада суверенитетов» отдельных, граничащих между собой ООПТ, когда создавались два учреждения для управления фактически единой территории.

Продолжается «закрытость» большинства ООПТ – ситуация, когда они работают, в основном «на себя», для собственного выживания, но не учитывают, что сохранить природные ценности, находясь в окружении «голодного» сообщества невозможно. Нужны проекты, инициативы, помогающие улучшать жизнь жителей окрестных территорий, либо проживающих на ООПТ. Имеющиеся исключения из общей картины, показывают, что это возможно.

Наука отстала от потребностей заповедной практики. Сегодня отсутствует направленная работа по научному обеспечению системы федеральных ООПТ, только отдельные научные разработки, которые заказывают природоохранные ведомства, решают отдельные назревшие задачи. Нет и анализа потребностей системы. Нет координации научной деятельности на ООПТ. Отсутствует анализ положительного опыта адаптации ООПТ к изменяющимся социально-экономическим условиям, тиражирования этого опыта.

Практически отсутствует опыт получения и использования экономических аргументов для демонстрации ценностей ООПТ. В то же время общество уже начало использовать нет, не природные ресурсы, а иные экономические ценности ООПТ. Вот примеры: слово «заповедник» на этикетке способствует продажам воды, молока, меда, ягод, иных дикоросов. Земля около ООПТ значительно дороже, чем в иных местах и др. Но, не ООПТ получают от этого дивиденды, а предприимчивые люди, осознавшие экономическую ценность этих территорий, ранее, чем те, кто их создает и сохраняет. Мы же не научились оценивать те «бесценные» богатства и ценности, которые не только хранят, но и предоставляют обществу особо охраняемые природные территории.

Проблемы, в обобщенном виде, без решения которых невозможно развитие российского заповедного дела, я привожу в этой таблице:

  • Отсутствие эффективного государственного управления системой ООПТ как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также координации деятельности между этими уровнями;
  • Отсутствие четкого разграничения сфер ответственности за развитие и управление ООПТ между ведомствами и структурами разных уровней, отсутствие межведомственного и межсекторного взаимодействия в этой области;
  • Неадекватность имеющихся ресурсов, в первую очередь, финансовых, реальным потребностям ООПТ (уровень финансирования федеральных ООПТ ниже, чем аналогичных ООПТ в близких нам Казахстане, Беларуси др).
  • Отсутствие критериев, в том числе экономических, оценки эффективности каждой ООПТ, сетей ООПТ (на федеральном уровне, на региональном)
  • Низкая эффективность управления отдельными ООПТ, отсутствие, в большинстве из них, долгосрочных и среднесрочных планов развития;
  • Несовершенная правовая и нормативная базы управления системой ООПТ и отдельными территориями, наличие пробелов и противоречий в действующем законодательстве;
  • Отсутствие четких критериев развития систем ООПТ федерального и регионального уровней, в т.ч. создания новых охраняемых территорий;
  • Старение кадрового состава федеральных ООПТ, отток квалифицированных кадров, отсутствие стимулов для их удержания и привлечения молодежи
  • Отсутствие стратегии развития туризма на ООПТ. На каких ООПТ он необходим, где допустим, в каких масштабах, какие возможные формы, стоит ли идти собственным, особым путем, когда в мире накоплен колоссальным опыт развития туризма на ООПТ, причем и положительного и отрицательного.

Поскольку организаторы Конференции ставили задачу максимально вовлечь всех участников в работу, чтобы острые темы были всесторонне обсуждены и каждый имел возможность внести свой вклад в разработку путей решение проблем, чтобы опыт и знания каждого нашел свое применение, во второй день Конференции было организовано восемь тематических круглых столов. Одновременно работало по 4 стола, и именно здесь, в режиме «мозгового штурма» была проведена активная работа. Лидеры каждой секции обобщили наработки и предложения, которые затем были представлены на заключительном пленарном заседании. На основе полученных материалов подготовлена Резолюция конференции.



 

Направления деятельности:


ostrova230x60

Реклама на сайте «Заповедники»
© Alekcandrina.RU. Разработка и продвижение сайтов. При перепечатке материалов активная ссылка на Центр Заповедники обязательна.

© 1996 - 2014 ЭкоЦентр ЗАПОВЕДНИКИ - экологическое образование и просвещение
Программы ЭкоЦентра: Учебный центр "Заповедная семинария", Экологическое движение, "Друзья заповедных островов", Волонтерские программы 2014 центра "Бурундук", Экологические тропы и визит-центры